城管与小贩的街头冲突，可以说是中国社会生活中极不和谐的典型场景之一，它所引发的社会舆论几乎一边倒地指责城管部门的“野蛮执法”。虽然这样的指责是否公平有待商榷，但导致冲突的原因之一——城管部门由于权力过于集中，执法上存在一定的主观随意性，却是不争的事实。对此，陕西西安市莲湖区城管执法局自去年以来探索建立了“标准化执法”机制。
“四权分离”，促进城管文明执法
西安市莲湖区城管执法局局长牛恺说：“像全国多数城管机构一样，以往莲湖区240多名城管执法队员，每个人都集检查权、调查权、处罚权于一身，权力寻租没有制度约束，随意性执法和不廉洁执法现象还时有发生。改变这一现状，最主要的是应该建立组织掌控下的规范执法。”
作为探索标准化执法的第一步，莲湖区城管执法局去年初建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度，对“四权”实行多个部门链条式管理，实现权力互相监督与制衡，从而使执法从个人行为变成了组织行为、程序行为。
据牛恺介绍，莲湖区城管局“四权分离”之后，检查权由局督办中心统一行使，成立专门的综合检查组，配备照相机、摄像机等取证设备，统一检查、发现并收集违法线索，制成督办单，分批向各中队派遣督办。各中队只能执行督办单派遣的案件，而没有原先的检查权、选择权；调查权，由各中队按督办任务依法行使；处罚权，由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使；强制权交由莲湖区法院行使，改变了以前主要由城管队员现场行使处罚权的行为，从而避免因强制而产生“拉拉扯扯、死缠烂打”等易受诟病的现象。
去年6月，莲湖区自强西路一名姓杨的店主把蔬菜摆到门外销售，城管队员发现后，拍了照片后离开。后来又有城管队员来了继续拍照，还给他做了询问笔录。两天后，老杨收到了莲湖区城管执法局的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚预先告知书》，但他对此置之不理。半个月后，老杨收到了莲湖区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧缴纳了罚款及滞纳金，承认了错误。
莲湖区法院城管巡回法庭负责人翟俊杰说：“有了司法强制，城管执法对象违法成本增加，守法认识提高。”去年3月以来，莲湖区城管局已移交法院强制执行1200多起案件，90%以上的当事人自觉改正认罚。
约束“自由裁量权”，引入申诉程序
提高城管执法的合法性、规范性、透明性，是莲湖区标准化执法的主旨。莲湖区委书记张民生说：“限制城管执法者的个人权力，是提高城管执法权威的根本。”为此，莲湖城管执法局出台规定，收回了各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金。这就从源头上防止了乱罚款。莲湖区城管执法局还制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中最常遇到的72种违法行为，分别按照违法事实性质、发生频率、发生的地点和影响程度大小，在法定裁量幅度内细化成2至4个档次，并制作成表格，使执法双方一目了然。
规范执法标准的同时，莲湖区城管局还通过控制法律文书的流转，实现对执法程序的监控。
据牛恺介绍，根据他们制定的法律文书流转程序，案件承办人员根据督办单制作《立案呈批报告》，经审批后展开调查取证；根据调查结果形成《处理意见报告》，并按照“三级审查”的结果，制作《处罚预先告知书》，向当事人送达；7天之后，视当事人陈述申辩(或听证)的结果，向当事人送达经分管副局长审批的《处罚决定书》。此后，如果当事人按时履行处罚义务，就及时完善《结案报告》，案件执结；如果当事人既不履行处罚义务又不申请行政复议或行政诉讼，则向莲湖区法院城管巡回法庭申请强制执行。
莲湖区制定完善的城管执法程序中，有一条引人注目：一起案件的执行，除了分属多个部门的立案、取证、确定处罚标准、强制执行外，还增加了陈述申辩环节。《行政处罚预先告知书》送达后的7天内，当事人有权陈述申辩或申请听证。
莲湖区城管执法局法制科副科长程海鹏说：“去年3月实行标准化执法以来，全局处理了1.7万多起案件，大约三分之二的当事人通过申辩和查询相关法律依据，履行了处罚义务。”莲湖区丰庆飘香酒楼，曾因在酒店门外设置宣传标语受到城管处罚，酒楼总经理办公室主任王功昌说：“城管的处罚书，有根有据，而且我们还能查询申辩，我觉得这样执法让人心服口服。”
让城管真正依法执法，可资借鉴
近年来，北京、武汉、郑州等地都在探索完善城管体制。今年7月，北京市城管执法局局长由公安局治安总队长兼任，尽管此举不是将城管纳入公安队伍，仍引发了人们对城管“警察化”的担忧；2008年以来，郑州市在新一轮城管体制改革中，将集中于城管的权限重新下放到相关部门和街道办事处，管理体制经过一个轮回，又回到了原来的起点上，与行政执法专业化相悖的改革引发了人们担忧；还有一些地方探索从体制上更好地发挥城管的功能。武汉市今年提出“大城管”概念，组建城市综合管理委员会(城管委)，由市长挂帅，组成人员包括城管、交管、建设、环保、水务等部门一把手以及各区区长，管理范围涉及环境卫生、建筑渣土、市政公用设施、湖泊水域环境、窗口地区环境秩序等多项内容。
面对各地形态各异的探索，一些研究者认为，从依法行政的角度来看，城管执法机构的设立及其实施一定的行政处罚权是具有合法性基础的，目前亟待解决的问题是如何改革和完善这一行政执法体制。从这个意义上来说，西安市莲湖区的探索可资借鉴。
西安市城管执法局局长吕强说，莲湖区城管执法局的标准化执法，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。西安市从今年7月开始，已在全市推广这种做法。(《半月谈内部版》2010年第12期/记者 王丁 陈钢)
No comments:
Post a Comment