成都统筹城乡7年改革路

　　成都统筹城乡7年改革路

　　李秀中

　　最新数据显示，成都市城乡居民收入差从2002年的2.66：1降低到2010年的2.54：1。

　　从2003年开始推行以“三个集中”为核心的城乡一体化建设，继而又在2007年获批国家统筹城乡综合配套试验区，经历7年多试验改革，成都统筹城乡改革取得明显突破。

　　2010年11月17～19日，国家发展改革委副主任彭森率中央、国家部委联合调研组赴成都市，就落实国务院领导同志批示精神，总结推广成都市统筹城乡综合配套改革试点经验进行专题调研。“成都经验”被写进“十二五”规划。

　　成都的统筹城乡试验或成为探索解决“三农”问题的突破口。梳理7年多来成都统筹城乡发展脉络，梳理“成都经验”的意义亦在于此。

　　“三个集中”：效果与隐忧

　　双流县彭镇昆山社区已经是成熟的社区，原来分散的几个村庄的农民都集中在这里居住。

　　2003年，为了兴建彭镇工业港，要进行搬迁。充分征求村民意见后，开始规划建设集中居住的小区。由于村民劳作半径扩大，又考虑到土地集中经营，借鉴广东等沿海地方的一些做法进行土地集中流转。

　　这就是以村组为单位，将分散的承包土地集中起来“出租”给企业，企业与农民约定租金支付数额和方式，农民也可就近到企业打工获得工资性收入。这一做法使得农民改善了居住条件，同时增加了收入。

　　彭镇的做法收到比较好的效果，开始在全县推广，进而受到成都市认可，被浓缩成“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和农村新型社区集中、土地向适度规模经营集中。

　　现在，成都市很多区县乡村，都可以看到成片土地种植蔬菜瓜果，或者花卉苗木的。

　　据悉，在此之前，江苏部分城市也曾搞过“三个集中”。

　　四川省社科院副院长郭晓鸣向《第一财经日报》表示，成都平原是最好的农业区域，但由于太分散，没有形成较大规模的生产，当时萎缩比较明显，农产品供给也面临一些问题，粮食需要外调，因此，需要创建一些农业规模化经营。此外，工业向园区集中也是由于工业分散没有竞争力的状况——全市当时有100多个工业开发区，县与县、乡与乡无序竞争。

　　2003年，100多个工业开发区合并为21个，工业集中度达到70%以上；农民向城镇和农村新型社区集中与大规模土地整理工程项目结合，也使农民生活环境得到改善。

　　现在，土地规模经营率已超过50%，为规模化的现代农业发展创造了十分重要的土地基础。

　　不过，就在全市范围内推进“三个集中”时，成都开始触碰到城乡二元分割。“比如，原有城市和乡村规划冲突，会涉及基础设施配套问题，还有农民进入城市就业问题，这些都要暴露出来。”郭晓鸣说。

　　而且，在农村产权关系不清的背景下，“三个集中”的推进也引发了一些问题，比如，少数合并后的工业园区在低成本征地条件下出现无序、大规模扩张占地现象；部分农民向城镇集中后，失去土地，持续生计问题难以得到解决；政府直接介入土地流转过程中导致一些农民土地权益受损等。

　　与此同时，在推进“三个集中”的过程中，个别区县试点“双放弃”政策，即“农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇”。简言之就是“宅基地换住房、承包地换社保”。

　　不过，“双放弃”政策试点没多久就停了。郭晓鸣表示，因为只给农民社保和住房是最低的生活条件，没有给他发展空间，包括就业和未来生计。所以，这种选择是比较危险的。

　　成都市统筹委政策法规处处长屈松也坦承，全国各地都有搞“三个集中”的，工业集中没有什么争议，但另外“两个集中”有很好的效果也存在隐忧：第一，农民是否自愿？第二，农民在集中过程中权益是否得到了保障？“在‘三个集中’融合得比较好的地方，农民得到了很大的实惠，但在其他一些地方，还是在政府主导下进行的，农民虽然搬进去了，但是不满意。”

　　“农民的权益是否得到尊重和维护？作为试验区，成都要为全国探索一条具有普适性的道路，就必须解决这个问题。”屈松表示，这是当初就强调的。

　　郭晓鸣更表示，在统筹城乡过程中，政府短期化行为、现有政绩考核的内在机制，地方政府总是潜在地希望将农村的土地控制在政府手里。这是一个反复的过程，风险始终存在。

　　确权、颁证

　　2007年年底，羊市街19号市委大院，成都市委书记李春城签完一份文件后走出办公室。这份文件就是成都市2008年“一号文件”，即《关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。

　　然而，这份文件在当时却是以“机密”件下发的。“‘一号文件’有所突破，有所创新，担心一些不了解成都的人产生误解。”成都市国土局有关人士表示。这份文件可以归结为五项内容：开展农村集体土地和房屋确权登记；创新耕地保护机制；推动土地承包经营权流转；推动农村集体建设用地使用权流转；开展农村房屋产权流转试点。

　　换言之，成都要将农村的土地和房屋像城市一样确立权属关系，并可以进行流转交易。显然，这将与现行法律制度发生抵触，尤其是在土地制度改革一直存在私有化和国有化争论的大背景下，这场改革面临的风险和压力巨大。

　　“成都获批国家统筹城乡综合配套改革试验区之后，没有优惠政策，只有先行先试的权利，要求在重点领域和关键环节突破。”屈松表示，“我们系统分析了2003年到2007年的发展过程，总结反思什么是制约三农问题的瓶颈。”

　　“三农问题尽管中央重视，连续出台‘一号文件’，但结果不理想，以前‘以工促农、以城带乡，多予少取放活’，现在也不取了，还加大投入。最大的问题是在放活上，有空间或者没有真正放活，导致三农问题不能彻底改观。因此，解决三农问题必须创新理念和思路。”屈松说。

　　2007年6月获批综改区之后，9月成都市成立了统筹委，开始研究成都统筹城乡试验的具体路径。“当时市领导参加的会议就有30次，进行了各种测算，2008年春节前后更开了一场14天的研讨会，市级各部门一把手封闭讨论。”屈松介绍说，讨论结果两点：第一，试验区的目的是解决三农问题；第二，解决三农问题突破口在农村产权制度。”

　　屈松解释说，农村不像城市资源具有流动性，同时权属关系也不清晰，土地、房屋都有限制，不能抵押、买卖，如果农村有一套像城市那样的完善的产权制度，农民就可以参与市场竞争获得财产性收入。

　　事实上，中国的改革就是从实行家庭联产承包责任制的产权制度改革开启的，而城市、企业经历30多年的改革，已经形成现代产权制度体系，但是农村“在实行家庭联产承包责任制以后，农业领域再也没有进行过根本性的改革。”成都社科院副院长陈家泽认为。

　　“确权完成就是还权的完成。”陈家泽认为，这场改革就是延续家庭联产承包责任制的改革路线，并进一步深化。这项制度改革首先是重新确权、颁证，农民可以通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、流转，实现财产增值。

　　现在国家博物馆收藏了都江堰市柳街镇鹤鸣村村民余跃的《农村土地承包经营权证》。证书编号“510111”，这是中国第一份农村土地经营权证。2008年2月18日，成都市市领导带领工作组正式进驻都江堰市。2月21日，都江堰市召开全市动员暨培训大会，正式启动改革，鹤鸣村被确定为首个产权制度改革试点村。拉开了成都农村产权制度改革的序幕。

　　由于长期以来权属关系不明晰，确权是一个相当艰难的过程。“宅基地和房屋比较好办，但耕地难度很大。有农业税的时候，村民不愿意种地，不交税又有粮食直补之后，又想要地。”鹤鸣村村主任余跃介绍说。而且，很多年来，农户家庭人口发生了很大变化，人地矛盾突出难调和。

　　不仅如此，确权在技术上更面临考验。成都市关于确权的要求，要做到农村的每块土地都有主人，而且数据要精确。成都市国土局地籍处处长尹宏表示，全市承包土地大概有5000平方公里，如果要开展专业测绘，一个平方公里投入是8万～10万元，全市需要约5亿元。后来借鉴土地二调的方法，城镇采用1：500的实测技术路线，而农村则采用调绘方式，先获取卫星影像图，再修正成带坐标的正式影像图，作业人员再根据这个图实地核对。

　　这些实测相当艰难。“一是村民小组的权属界线要调出来，二是地类图斑，耕地、林地等要分别标明；三是线状地物，比如城镇3米宽的路都有坐标，但是农村道路很小，就要量这根线的宽度，一条沟这里是2.5米，转个弯就变3米了，还要打分界点。不仅道路，还有那么多田坎。成都总共幅员面积12121平方公里，最后总共地类图斑206万个，线状地物是354万个，这些都是作业人员一个一个量出来的。”尹宏表示。

　　截至2010年10月31日，成都市共颁发集体土地所有权证33806本，全部确权到村民小组；集体建设用地使用权证165万本，土地承包经营权证180万户，共991万个地块。尹宏介绍，政府总共投入了1.5亿元。

　　灾后联建

　　2008年5月12日，成都市准备在鹤鸣村召开验收会议。然而，汶川发生了地震。“当时有人提出，地震之后，产改是不是要停止了？”都江堰市统筹局副局长何劲松表示，“当时春城书记就表示，改革不能停，越是这个时间，越要加快。”

　　事实证明，这个举措对灾后重建非常有利。地震之后，都江堰召开全市乡镇干部会议，研究农村重建问题。摆在面前的问题是，重建的巨额资金从哪儿来？最后得出结论：用统筹城乡的思路重建，直接利用产权制度改革结果，引进社会资金联建。

　　这就是利用农户已经获得的土地房屋等各项权利与社会资本对接。包括三种方式：一是将宅基地交由联建方，按照人均35平方米的标准修好住房后，农民直接搬进去住；二是企业对宅基地做好配套设施，比如水电气路，然后由农民统规自建；三是单户联建，就是单户寻找到投资方自行建设，双方协商分配房屋产权和土地使用权。

　　地震之后，本报记者在灾区看到很多要求联建的广告牌。比如，在都江堰市青城山镇青田村四组村口新106省道旁的电线杆上，挂着一块大木板，上面用红漆写着“海报：各界朋友，你们好，由于我们的房屋在地震中被毁损，根据党和政府的重建政策，我们急需联建。”海报落款处写下四个人名及联系方式。

　　杨永洪就是其中一名急需联建受灾群众。地震后，他家住在自己搭建的棚子里，由于湿热很重，浑身长满红点子。因此，他希望能尽快找到和他或者和他们村组联建的投资方。而这样的联建在都江堰受到广泛欢迎。

　　在联建政策下，联建方可以获得房屋产权证和集体建设用地使用证。2010年12月底，大观镇开始对联建方发放土地和房屋权证。大观镇产改办主任彭浩介绍，292户小联建，即农户一户与投资方联建，分享土地和房屋产权，1000多户参与大联建，即集中居住节余建设用地给投资方。

　　何劲松介绍，都江堰市总共吸引了接近40亿元用于农房重建，这些主要是山区乡镇，紧邻青城山风景区。而平坝地区，联建吸引力弱，则由政府保底，用土地综合整治的办法，挂钩外区县，每个资源确权后资源化，平等交换；还有成立国有独资公司农村产权担保公司，农户可以用拟建房屋、土地证作为抵押担保，成都市农投和都江堰市各投1亿元，再与金融机构对接，放大8倍达到16亿元。而这一联建同时吸引投资方对相关产业的投资达到50亿元。

　　陈家泽说，灾后重建极大推进了产权制度改革的进程。极重灾区根据资源比较优势通过产权制度改革，创新出一种盈利模式，就可以吸引市场主体，探索出灾后重建以及解决“三农”问题、统筹城乡发展的路子。

　　只关注土地方面改革，模仿易走样

　　2009年9月，中国革命历史博物馆又收藏了双流县瓦窑村一组村民按了手印的《瓦窑村1组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》，而开启“包产到户”的安徽小岗村手印协议也收藏在这里。

　　“‘长久不变’很有现实意义，我们现在已经无法回避，这是更彻底的还权赋能。”成都市领导在一次该市农村产权改革联席会议上指出。现在成都农村产权制度改革正在向纵深推进。去年年底中央农村工作会议也提出，尽快明确农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策含义和实施办法，研究出台农村土地承包经营权流转指导意见。

　　成都的农村产权制度改革吸引了全国各地政府官员和学者的参观学习。然而，很多人从自身利益的角度只看到了或者只关注在土地方面的改革，而这样的学习模仿容易走样。成都的改革是以农村产权制度改革为核心，但又不完全是农村产权制度改革。围绕农村产权制度改革，一系列改革随之进行。

　　比如，在“三个集中”推进过程中，成都明显感觉到城市和乡村在管理体制上的分割。因此，成都对规划、住房、交通、卫生、社保等30多个部门，逐一进行职能调整，在全国率先实行城乡贯通的“大部制”改革，例如，房管局变更为城乡房管局，不但负责城市房产管理，也负责农房管理，率先实现城乡房屋同证同权统一管理。

　　不仅如此，由于农村居住环境改变，原来的乡村已经逐渐成为社区，这是成都新型城市化的一个标志。在这一背景下，成都将农村给予与城市一样的公共服务管理。

　　2009年开始，成都实施村级公共服务和社会管理改革，每年为每个村安排20万～30万元专项资金，用于7大类59项村级项目建设。在国内，这项改革是第一次将村级公共服务资金纳入财政预算，第一次对村级公共事务进行科学分类，初步构建了一套城乡统筹的基本公共服务标准体系和供给机制。

　　农村产权制度的改革虽然是“牵牛鼻子”，但没有配套政策是很容易扭曲的。

　　郭晓鸣表示，成都的农村产权制度是以土地确权为主线展开的，但在实践中发现很多矛盾。都江堰市第一次确权试点就“确”不下去了，最后试点村鹤鸣村的方法就是采取实际丈量面积确权，把矛盾交给农民自己解决，建立农民议事会。

　　这种议事会制度从确权之后，逐渐成为成都农村基层治理模式，不仅解决农村产权制度改革，而且还涉及到村务管理等其他内容。这一制度是从每个村民小组推选社员代表，然后在村组设立村民议事会。

　　具体流程是：首先向每个农户发送、发放意见征求表，形成每户的意见“今年应该干什么”，然后再交由小组讨论，这样按照小组初审——议事会审议——村民代表大会审定——公示无异议的程序执行。项目结束之后再评议考核。

　　2010年11月16日，成都发布户改方案，实现城乡人员的自由流通，农民进城不以牺牲承包地等为代价，这为农民进城提供有利条件。在推进城乡统筹的过程中，成都在医疗、教育等社会保障领域的改革也伴随推行。因此，成都统筹委主任秦代红才可以表示，通过深入推进城乡统筹发展的持续努力，成都城乡居民所享受到的公共服务水平差已经基本找平了，这就为成都推行户籍改革、统一户籍奠定了良好的基础。

　　2010年，春节后的第一天，成都市召开深入推进农村工作“四大基础工程”大会。“四大基础工程”就是农村基层民主政治建设、农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务及社会管理改革。

　　陈家泽表示：“这是系统工程，单兵独进的改革收益很小。农村产权制度改革解决要素流动的问题，土地综合整治解决成本支付的问题，而公共服务和社会管理改革则是解决发展共享问题，基层民主是解决改革进程治理结构的问题。”