简说党对改革的总体认识 ——兼谈当前我国改革的动力、路线、重点
马晓河
关于今后我国的改革规划，“十二五”规划《建议》有一段重要论述，指出：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”，要“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制”。这些论述集中体现了我党对改革的总体认识，是我国今后改革的一个总的指导方针。
■中国过去30多年的改革是从下到上、先易后难的渐进式改革
我们过去改革取得了很大的成功，但是这种改革具有明显的阶段性，它是渐进式的改革，是从下到上、先易后难的改革。改革开放初期，由于从基层率先发动改革，工人、农民优先获益，所以他们支持改革。但是进入到上世纪90年代以后，随着改革从生产领域转到流通领域，从经济领域转到社会领域，从一般部门向垄断部门和公共权力部门推进，改革的受益群体开始从农民、工人转向了精英群体。改革越深入，精英群体从改革中获得的利益越多，农民、工人获利减少。因为他们没有掌握公共权力，也没有掌握公共资源。
在这种情况下，过去的改革方式继续推进就遇到困难，原因有两方面：第一，随着信息化、市场化的深入发展，人民群众素质提高以后要求公平分享改革发展的成果。第二，改革30多年以后的今天，我们需要从下到上推进的改革领域已经越来越少，需要从上到下推进的改革领域越来越多，而且大多涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高，牵一发动全身，但是不改又不行。改革到今天需要处理诸多关系。比如说党政关系，中央政府与地方政府关系，政府和市场的关系，政府、企业与居民收入关系，等等，都是决策时需要考虑的。这就要求，我们今后的改革必须更加适应经济基础的新变化，上层建筑必须进一步创新。
■中国改革的动力结构正在发生变化，需要寻找更新的改革路线
当前，中国改革的动力结构也在发生变化。30多年前中国的改革动力主要来自于内部，而当前和今后中国改革的动力既来自内部，也来自外部。
从国内而言，目前中国正在形成一个逐步支撑社会主体的中等收入群体，而且这个群体人数众多，未来很可能成为中国最大的阶层。他们有理想、有知识、有财产、有理性，对社会的需求，既要求公平分享改革发展成果，又要求社会公正、平等、透明，而且有着强烈的维权意识，希望建立一个更加完善的社会主义民主法治社会。
从国际环境看，随着中国的繁荣富强，国际地位不断上升，最终将成为世界多极格局当中重要的一极。中国是一个开放社会，所以中国每一项改革推进都会与国际息息相关，受到它的制约和压力。在这种情况下，中国再想关起门来搞改革就比较困难，国际社会会要求中国的“游戏规则”制定不能与国际惯例相背离。中国下一步的改革既是自己的事，也与国际化高度关联，简单地套用过去的办法来改革是行不通的。所以，我们应该找到更新的改革路线。更新的改革路线是什么？就是需要“顶层设计”。
其一，从上到下、以难带易、内外联动、重点突破。中国当前和今后应该紧紧地把握国内社会结构的变迁和国际政治结构的新变化，以走强国之路为目标，化危机和压力为动力，采取从上到下的改革路线，从难的方面率先攻关突破。同时，把内部改革和对外开放结合起来，体制内和体制外结合起来。通过外部施加压力，增强改革的内部动力。实现这种改革路线，就是要针对难题，选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题，自上而下集中力量进行改革，协调政治改革与经济改革的关系，协调地区之间、城乡之间、内外改革之间的关系，为中国下一步发展创造制度条件。
其二，中国下一步改革需要顶层设计，要在宏观层面上有整体推进方案，不能再“摸着石头过河”。改革设计的整体方案包括今后中国改革的整体思路、基本方向、最终目标，等等。改革设计应该有整体设计、长远设计，也应该承前启后，上下衔接。为了更好地体现社会的公平、正义，使社会成员均等享受改革开放的成果，必须对社会权力的结构进行科学配置，这也是个大问题。
其三，改革的顶层设计要既有利于国内现代化，又能适应全球化进程要求。首先要从上层建筑领域积极稳妥推进政治体制改革，以降低下一步经济社会发展的阻力；要考虑怎样让政治体制与经济体制更加适应，让民主体制跟法制体制更加配合，让政府与社会、市场与政府、中央与地方、国企与民企的关系更加和谐。在这个大思路下，在党政关系方面下一步可以考虑优先推进党内民主，并适时调整党政关系，把公共管理、社会事务管理方面的事情，更多地交由政府去完成。至于在政府和市场的关系上，改革的方向是政府要有边界，干预的范围要限定在市场失灵的领域，要给市场经济发展留出足够的空间。为此，必须进行制度创新，这样才能让政府与市场之间有边界，不至于把本来理顺的关系又扭回去。
其四，用人制度也要改革。要逐步扩大差额选举，扩大社会招聘范围。今后应该扩大招聘范围，扩大差额选举，加大公推直选的力度，让更多的优秀人才通过公平竞争进入关键部门和岗位。今后人事制度改革的核心原则是用人公平、公正，不能让工人、农民的孩子花了十几万元上了大学，毕业以后却找不着工作。在我们的社会中，一个人找不着工作没问题，但是如果几十万人找不到工作，那么就成了社会大问题。
改革就是要对原有利益结构进行再调整，这种调整必然有人要损失利益，包括权力、资源，所以肯定会有阻力。改革要破除阻力，实现再平衡，这需要大勇气、大智慧。今后在体制改革方面的突破口在于公共权力、公共资源两方面。公共性产品一定要用在公共事业上，因为公共资源和公共权力是公众的，要为多数人服务。要从制度上防止“两公”集团化甚至“个人化”。
■我国社会经济结构已经进入转型加快期，顺应这种转折性变化，必须创建新型社会管理制度
当前，中国进入结构转型加快期。中国的社会经济结构是在中低收入阶段建立、改革并不断完善起来的，它适应于“生产型社会”，在这样的情况下，人口结构特征是农村人口多、城镇人口少，低收入人口多、中等收入者人口少；经济结构是生产多、消费少。今后随着中国逐步跨入上中等收入国家行列，社会结构将发生三大变化：一是人口结构将以农村为主转为以城镇为主；二是社会阶层结构将从“哑铃型”转向“橄榄型”，中等收入群体将在人群中占大多数；三是经济结构将由“生产型社会”转向“消费型社会”。面对第一个变化，如果不能从宏观层面上迅速改革阻碍农民进城落户的户籍以及社会保障制度，给予他们平等的权益，那么，城乡二元结构矛盾必然会从农村转向城镇。届时，在两种制度安排下城镇生活着3亿－4亿农民工和6亿市民，农民工在城镇处于既流动又集中的状态，而且他们年轻、有知识、有见识，容易集聚，有较强维权意识。与第一代农民工不同，新一代农民工再也不会接受较差的工作福利条件和较低的社会地位。这样，滞后的城乡二元体制改革将会拉近、积累和激化城乡矛盾，使得城乡居民两个群体在不平等分享经济社会发展成果上，由过去在两个空间中远距离分裂变成同一空间中近距离对立，这将给社会带来极大的不稳定性。因此，针对这种可能的变化，城乡二元体制改革越早、越快，成本就越少、风险也就越小。面对第二个变化，我们再也不能用以往那种“摸着石头过河”、“给饭吃”的办法搞改革开放。因为，正在迅速成长着的中等收入群体，他们对社会需求也不同于低收入者那么简单。面对第三个变化，我们的管理体制需要从以往用很大精力组织招商、组织生产和做大GDP，转向做大居民收入、组织消费。显然，中国目前的社会管理制度和政治经济体制，还不能很好地适应这种变化，今后要主动加快改革步伐，建立一个与“橄榄型”社会结构相配套的现代社会管理制度和政治经济架构。
无可置疑，中国经济社会结构已经进入转型加快期，必须顺应这种转折性变化，变被动改革为主动变革，改革传统体制，创建新型管理制度，推进中国从中等收入国家向高收入国家行列迈进。 (作者为中国人民大学兼职教授、博士生导师)
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